Zwölf Maßnahmenbereiche werden skizziert, ein Umsetzungshorizont bis Ende 2027 angestrebt und ein Gesamtfördervolumen von über 560 Millionen Euro in Aussicht gestellt. Für Produkthersteller sind dabei vor allem die geplanten Vorhaben zur erweiterten Herstellerverantwortung, zu Rezyklat-Quoten und zum Digitalen Produktpass von Interesse. Der folgende Beitrag gibt einen strukturierten Überblick über das Aktionsprogramm.
A. Einordnung: Was ist das Aktionsprogramm?
Die NKWS bildet seit Ende 2024 den strategischen Rahmen der deutschen Kreislaufwirtschaftspolitik. Sie formuliert das Leitbild, den Verbrauch primärer Rohstoffe wesentlich zu reduzieren, und beschreibt Ziele sowie Maßnahmen für eine ressourcenschonende, zirkuläre Wirtschaft. Das nun vorgelegte Aktionsprogramm ist der nächste Schritt: Es setzt den Auftrag aus dem Koalitionsvertrag um, „Eckpunkte für kurzfristig realisierbare Maßnahmen zur Schließung von Stoffkreisläufen vorzulegen“, und benennt aus dem breiten Maßnahmenkatalog der NKWS diejenigen Vorhaben, die die Bundesregierung bis Ende 2027 angehen will. Verbindliche Rechtspflichten entstehen durch das Aktionsprogramm selbst noch nicht – es markiert den politischen Willen und den Startpunkt für nachfolgende Gesetzgebungsverfahren. und praktische Vorhaben. Unabhängig davon reihen sich manche Vorschlage in laufende Verfahren auf europäischer Ebene mit konkreten Fristen ein.
Europäisch ist das Aktionsprogramm eng eingebettet in den Clean Industrial Deal der EU-Kommission, den Critical Raw Materials Act (CRMA) sowie den für Ende 2026 angekündigten Circular Economy Act (CEA). Die EU-Rohstoffstrategie weist insofern in dieselbe Richtung: Kreislaufwirtschaft wird nicht mehr als rein umweltpolitisches Ziel, sondern als Instrument zur Stärkung industrieller Resilienz und Rohstoffunabhängigkeit verstanden.
Das Aktionsprogramm umfasst insgesamt zwölf Maßnahmenbereiche, die von der Einrichtung einer Umsetzungsplattform über Investitionsförderung und öffentliche Beschaffung bis hin zur internationalen Kooperation reichen. Insgesamt gibt das Papier noch einen wichtigen Hinweis. Alle Maßnahmen des Aktionsprogramms stehen unter Finanzierungsvorbehalt sowie unter dem Vorbehalt der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeit des Bundes.
B. Produktrelevante Maßnahmen im Überblick
Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf diejenigen Bereiche, die Produkthersteller betreffen können.
I. Erweiterte Herstellerverantwortung (Maßnahme 8)
Maßnahme 8 des Aktionsprogramms trägt die Überschrift „Produktverantwortung verbessern und erweitern“ und ist für Produkthersteller der wohl bedeutsamste Abschnitt. Sie gliedert sich in drei Regelungsprojekte:
1. Anpassung des nationalen Verpackungsrechts
Die EU-Verpackungsverordnung (Verordnung (EU) 2025/40, VerpackVO) ist am 11.02.2025 in Kraft getreten; erste Regelungen gelten ab dem 12.08.2026. Das Aktionsprogramm beabsichtigt, das nationale Verpackungsrecht bis zu diesem Zeitpunkt an die VerpackVO anzupassen. Der Bundestag hat nun am 11.06.2026 das entsprechende Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) verabschiedet, welches nun noch den Bundesrat passieren muss. Der dortige Ausschuss hat empfohlen, das Gesetz zu verschieden, jedoch bald eine weitere Novelle anzustoßen, um u.a. die Finanzierungsverantwortung zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und dualen System besser zu regeln.
Für Hersteller von Verpackungen im Sinne der VerpackVO zeichnen sich insbesondere neue Kostentragungspflichten im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung sowie eine künftige Beteiligung an sogenannten sonstigen Organisationen für Herstellerverantwortung auch für bislang nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen ab. Von zentraler Bedeutung für die finanzielle Dimension ist zudem der noch ausstehende Delegierte Rechtsakt zur ökologischen Gestaltung der Beteiligungsentgelte nach der VerpackVO, auf dessen Grundlage § 26 VerpackDG (vormals § 21 VerpackG) angepasst werden soll. Die Verhandlungen hierzu laufen voraussichtlich bis 2030. Das Aktionsprogramm kündigt an, die Möglichkeiten zu prüfen, eine wirksame nationale Regelung bereits vor Verabschiedung dieses Delegierten Rechtsakts zu schaffen.
2. Erweiterte Herstellerverantwortung für Textilien
Die geänderte EU-Abfallrahmenrichtlinie, die am 16.10.2025 in Kraft getreten ist, verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einführung einer erweiterten Herstellerverantwortung für Textilien, Accessoires und Schuhe – mit einer Umsetzungsfrist bis zum 17.06.2027. Das Aktionsprogramm beabsichtigt, dieser Vorgabe nachzukommen und die existierenden Sammelstrukturen in Deutschland mit dem neuen System der Herstellerverantwortung zusammenzuführen.
Hersteller und Importeure erfasster Textilprodukte werden voraussichtlich künftig registrierungs- und rücknahmepflichtig sein. Das Aktionsprogramm betont ausdrücklich, dass Pflichten auch gegenüber Anbietern aus Drittstaaten durchgesetzt werden sollen – ein Signal an Hersteller, die ihre Produkte im Fernabsatz direkt an Endverbraucher in Deutschland abgeben. Wir verweisen an dieser Stelle auch auf weitere Informationen in dem Blogbeitrag zur geplanten Herstellerverantwortung im Textilbereich vom 13.04.2026.
3. End-of-Life-Vehicles-Verordnung
Im Februar 2026 wurde eine politische Trilogeinigung für die EU-Verordnung zur kreislauforientierten Konstruktion von Fahrzeugen und über die Entsorgung von Altfahrzeugen erzielt. Die Verordnung soll Mindestanteile für recycelte Kunststoffe enthalten; perspektivisch sind entsprechende Vorgaben auch für Stahl und kritische Rohstoffe vorgesehen. Nach dem formalen Inkrafttreten der EU-Verordnung plant das Aktionsprogramm die Anpassung des nationalen Rechts. Für Fahrzeughersteller und deren Zulieferer ist diese Entwicklung bereits jetzt bei der Produktentwicklung zu berücksichtigen.
II. Digitaler Produktpass (Maßnahme 4)
Das Aktionsprogramm beabsichtigt, die Einführung Digitaler Produktpässe (DPP) auf Grundlage der einschlägigen EU-Regelungen zu unterstützen. Hierfür soll im Rahmen einer Koordinierungsstelle ein dediziertes Kompetenzteam für Digitale Produktpässe aufgebaut werden. Als Leitlinien nennt das Aktionsprogramm: bürokratiearme Umsetzung, Schutz sensibler Unternehmensdaten sowie besondere Berücksichtigung von KMU.
Für Produkthersteller ist der DPP bereits heute ein Planungsthema: Er wird auf EU-Ebene sektoral gestaffelt verpflichtend werden – beginnend mit Batterien – und verlangt die systematische Erfassung und Bereitstellung von Produkt- und Materialdaten entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Die konkreten Zeitpunkte hängen vom Erlass der jeweiligen EU-Tertiärrechtsakte ab.
III. Kunststoffrezyklat-Quoten (Maßnahme 9)
Artikel 7 der VerpackVO sieht verpflichtende Rezyklateinsatzquoten für Kunststoffverpackungen vor, die ab 2030 gelten. Das Aktionsprogramm kündigt an, sich bei den Verhandlungen zum einschlägigen Durchführungsrechtsakt für eine sogenannte „Ansparphase“ in den Jahren 2028 und 2029 einzusetzen: Bereits in dieser Übergangsphase eingesetzte Kunststoffrezyklate sollen auf die ab 2030 geltenden Quoten angerechnet werden können. Ob diese Ansparphase kommt, hängt vom Ausgang der EU-Verhandlungen ab.
Für Verpackungshersteller entsteht damit bereits jetzt Planungsrelevanz: Wer frühzeitig auf den Einsatz von Kunststoffrezyklaten setzt, könnte von einer solchen Anrechnung profitieren. Das setzt voraus, dass die notwendigen Beschaffungs- und Zertifizierungsstrukturen rechtzeitig aufgebaut werden.
IV. Marktüberwachung und Online-Plattformen (Maßnahme 10)
Bereits nach geltendem Recht bestehen Pflichten für Online-Händler, die Einhaltung produktrechtlicher Anforderungen durch die auf ihrer Plattform angebotenen Produkte zu überprüfen – etwa im Bereich des ElektroG. Das Aktionsprogramm setzt hier an und verfolgt die Absicht, diese Anforderungen auf EU-Ebene auszuweiten und zu stärken. Konkret soll sich die Bundesregierung für klare, durchsetzbare Regeln einsetzen, die es Online-Plattformen untersagen, Produkte von Herstellern anzubieten, die geltende Regelungen zur Produktverantwortung nicht einhalten. Verankert werden soll dies im Rahmen des für Ende 2026 geplanten Circular Economy Act (CEA) der EU-Kommission.
Da der CEA noch nicht vorliegt, lassen sich aus diesem Vorhaben derzeit keine konkreten neuen Pflichten für Hersteller ableiten. Die politische Richtung ist jedoch erkennbar: Die Compliance mit Produktverantwortungspflichten dürfte künftig eine zunehmend relevante Voraussetzung für den Zugang zu Online-Vertriebskanälen werden. Hersteller sollten diese Entwicklung im Blick behalten.
V. Lithiumbatterien und Brandschutzmaßnahmen (Maßnahme 6)
Das Aktionsprogramm sieht die Einrichtung eines Runden Tisches „Reduzierung Brandrisiko durch Lithium-Batterien“ vor. Hintergrund ist, dass Brände in Entsorgungs- und Behandlungsanlagen – nach Branchenangaben häufig verursacht durch beschädigte Lithium-Batterien – die Entsorgungsinfrastruktur zunehmend belasten. Das Aktionsprogramm stellt klar, dass die abgeschlossene Novelle des ElektroG das Problem allein nicht lösen kann.
Im Rahmen des Runden Tisches sollen verschiedene Lösungsansätze erarbeitet werden, darunter standardisierte anlagentechnische Sicherheitsmaßnahmen zur Verbesserung der Versicherbarkeit von Entsorgungsanlagen sowie Maßnahmen zur breiteren Verbraucherinformation. Daneben wird auch ein von der Entsorgungswirtschaft geforderter herstellerfinanzierter Brandschutzfonds als eine von mehreren möglichen Optionen diskutiert – eine Festlegung enthält das Aktionsprogramm insoweit ausdrücklich nicht. Hersteller von Produkten mit Lithiumbatterien (insbesondere Elektrogeräte, E-Bikes, E-Zigaretten) sollten diesen Prozess gleichwohl aufmerksam verfolgen, da die Ergebnisse des Runden Tisches mittelfristig in regulatorische oder finanzielle Anforderungen münden könnten.
Fazit
Das Aktionsprogramm der Bundesregierung zur NKWS ist ein politisches Richtungsdokument: Es benennt die Gesetzgebungsvorhaben, die die Bundesregierung in dieser Legislaturperiode angeht, und gibt den Takt vor – verbindliche Rechtspflichten entstehen unmittelbar noch nicht. Für Produkthersteller ist es dennoch relevant, weil es den regulatorischen Erwartungshorizont beschreibt und zeigt, welche Themen in den nächsten Jahren auf die Agenda kommen.
Besonderes Augenmerk sollten Hersteller richten auf:
- die Vorbereitung auf das neue Verpackungsrecht (VerpackDG kurz vor der Verabschiedung; EU-Geltungsbeginn August 2026),
- die Beobachtung des nationalen Textil-EPR-Gesetzgebungsverfahrens (EU-Umsetzungsfrist Juni 2027),
- die frühzeitige Auseinandersetzung mit dem Digitalen Produktpass (sektoral gestaffelt auf EU-Ebene),
- die strategische Planung für Rezyklateinsatz in Kunststoffverpackungen (Quotenpflicht ab 2030, mögliche Ansparphase ab 2028),
- und die Entwicklungen rund um Online-Plattformen und Produktverantwortung im Kontext des geplanten Circular Economy Act.
Hinzu kommt die Notwendigkeit eines kontinuierlichen Monitorings der nachgeordneten EU-Rechtsakte – insbesondere der Delegierten Rechtsakte zur VerpackVO –, da deren verspätetes Inkrafttreten regelmäßig zu Verschiebungen und Planungsunsicherheiten führt.
Haben Sie hierzu Fragen oder wollen Sie mit dem Autor über die News diskutieren? Kontaktieren Sie gerne: Paul Jäde und Michael Öttinger
