Damit geht eine enorme Ausweitung des quantitativen Normenbestands von bisher 25 Artikeln und 4 Anhängen in der Richtlinie 94/62/EG (VerpackRL) hin zu geplanten 65 Artikeln und 13 Anhängen im Entwurf einer europäischen Verpackungsverordnung (VerpackVO-E, abrufbar unter: Text und Anhänge) einher. Der Vorschlag steht damit ganz im Zeichen der ambitionierten und umfassenden Nachhaltigkeitsregulierung der EU auf Basis der im EU Green Deal und im Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft niedergelegten Grundsätze. Mit der Veröffentlichung und Zuleitung des Vorschlags an das EU-Parlament und den Rat beginnt nun das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Nach den bisherigen Erfahrungen mit derart umfassenden und revolutionären Vorschlägen der EU-Kommission kann davon ausgegangen werden, dass das Gesetzgebungsverfahren mindestens das ganze Jahr 2023 laufen wird und mit einem Inkrafttreten der neuen Verpackungsverordnung daher frühestens im Jahr 2024 zu rechnen sein dürfte. Sollte es zu vergleichbaren Kontroversen wie bei der Batterieverordnung kommen – was nicht auszuschließen ist –, können bis zum Ende des Gesetzgebungsverfahrens auch mehrere Jahre ins Land gehen.
A. Übergang von einer VerpackRL zu einer VerpackVO
Wie bereit seit einiger Zeit vermutet, wird die VerpackRL in eine VerpackVO überführt werden. Damit soll eine weitgehende Harmonisierung der rechtlichen Vorgaben in allen EU-Mitgliedstaaten erfolgen (Art. 288 Abs. 2 AEUV), um der aktuellen Tendenz einer zunehmenden Rechtszersplitterung entgegenzuwirken. Ganz in diesem Sinne wird in Art. 4 VerpackVO-E der freie Warenverkehr explizit betont, um künftig Verkehrsfähigkeitshindernisse aufgrund nationaler Einzelbestimmungen zu unterbinden. Dies betrifft gegenwärtig insbesondere zwar den beinahe unüberblickbaren Flickenteppich an Kennzeichnungsvorgaben für Verpackungen, aber auch Nachhaltigkeitskriterien wie den Einsatz von Rezyklaten.
Entgegen einiger Erwartungen bleiben die Vorgaben zur erweiterten Herstellerverantwortung, namentlich Registrierung, Systembeteiligung und Datenmeldungen, weitestgehend auf nationaler Ebene verankert, wenngleich es eine gewisse Harmonisierung dieser Anforderungen geben wird. Zudem werden die jeweiligen nationalen Registerbehörden verpflichtet, auf ihren Websites Links zu den Registerbehörden in den anderen EU-Mitgliedstaaten bereitzustellen, um den betroffenen Wirtschaftsakteuren eine Hilfestellung an die Hand zu geben (Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 2 VerpackVO-E). Allerdings bleibt es nach wie vor zulässig, dass einzelne Mitgliedstaaten im Rahmen der Registrierung nationale Besonderheiten bei den anzugebenden Informationen vorsehen, wenn dies zur Nutzung des jeweiligen Registers erforderlich ist (Art. 39 Abs. 5 VerpackVO-E).
Schließlich sollen der Kommission (wie im Entwurf der Batterieverordnung) umfassende Befugnisse zum Erlass von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten eingeräumt werden. Vordergründig dient dies dazu, den Verordnungstext selbst nicht mit technischen Details der Umsetzung der Vorgaben zu überfrachten. Allerdings werden selbstverständlich erst die umsetzungsrelevanten Details einen Rechtsakt mit Leben füllen und den betroffenen Unternehmen klar aufzeigen, was von Ihnen erwartet wird.
B. Anwendungsbereich und Definitionen
Der Anwendungsbereich der VerpackVO bleibt ebenso umfassend, wie dies bereits unter der VerpackRL der Fall ist: Es werden alle Arten von Verpackungen unabhängig vom Verpackungsmaterial und Einsatzbereich bzw. der Anfallstelle als Abfall erfasst (Art. 2 Abs. 1 VerpackVO-E).
Allerdings zeichnet sich bei der Einteilung der Verpackungsarten eine Veränderung ab, deren Auswirkungen auf die bisherige deutsche Rechtslage sich noch nicht abschließend beurteilen lassen. Nach Art. 3 Abs. 1 VerpackVO-E bleibt es grundsätzlich bei den Verpackungsarten der Verkaufs-, Um- und Transportverpackungen. Allerdings werden die in Deutschland bislang als Unterfall der Verkaufsverpackungen geführten Versandverpackungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) VerpackG) im VerpackVO-E als Unterfall der Transportverpackungen eingestuft. Zudem ist die aus dem deutschen Recht bislang bekannte Unterscheidung zwischen systembeteiligungspflichtigen und nicht systembeteiligungspflichtigen Verpackungen im VerpackVO-E nicht unmittelbar angelegt, sodass auch insoweit ein erneuter Strukturwandel im Hinblick auf die deutsche Rechtslage bevorstehen könnte.
Darüber hinaus werden die Rollendefinitionen in Art. 3 Abs. 5-15 VerpackVO-E im Vergleich zur aktuellen Rechtslage erheblich ausgeweitet und im Detail auch verändert. Hier wird abzuwarten sein, wie die Pflichtenstruktur schlussendlich auf die unterschiedlichen Wirtschaftsakteure verteilt wird, um das konkrete Pflichtenprogramm zu bestimmen. Jedenfalls werden Betreiber elektronischer Marktplätze bislang überraschenderweise nicht als relevante Wirtschaftsakteure erfasst, obwohl diesen bei der Abwicklung von Verkaufsgeschäften bekanntlich eine zunehmend wichtigere Stellung zukommt. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfobliegenheiten der Betreiber elektronischer Marktplätze aus § 7 Abs. 7 S. 2 und § 9 Abs. 5 S. 2 VerpackG bis auf Weiteres bestehen bleiben.
Auch im Hinblick auf die stark steigende Anzahl an Definitionen, von 12 unter der VerpackRL zu nicht weniger als 60 (!) im VerpackVO-E, lässt sich erkennen, dass die Materie komplexer wird.
C. Nachhaltigkeitsanforderungen
Neben dem bereits mehrfach erwähnten Harmonisierungsgedanken stellen die neuen Nachhaltigkeitsanforderungen den Kern des VerpackVO-E dar. Erstmals werden damit umfassende und allgemeinverbindliche Regelungen für die Gestaltung von Verpackungen eingeführt, sodass das neue Regelungsregime nicht mehr nur die Abfallphase, sondern auch bereits die Gestaltung und Produktion von Verpackungen als für den Schutz der Umwelt relevante Schritte in den Blick nimmt. Nachstehend werden einige der geplanten Nachhaltigkeitsanforderungen kurz stichpunktartig vorgestellt.
- Die bestehenden Stoffbeschränkungen bleiben erhalten. Ebenso wird (deklaratorisch) klargestellt, dass die Stoffbeschränkungen aus Anhang XVII REACH auch für Verpackungen gelten.
- Rezyklierbarkeitsvorgaben („design for recycling“) für alle Verpackungen sollen zeitlich gestaffelt ab 2030 eingeführt werden. Details zur Frage, welche Verpackungen als rezyklierbar gelten, werden von der EU-Kommission in einem delegierten Rechtsakt festgelegt.
- Ebenso ab dem Jahr 2030 sollen bestimmte Mindestrezyklatanteile für Plastikverpackungen gelten, wobei für unterschiedliche Verpackungen unterschiedliche Grenzwerte geplant sind.
- Durch Vorgaben zur verpflichtenden Minimierung von Verpackungen im Hinblick auf deren Gewicht und Volumen soll der Materialverbrauch und damit gleichlaufend der Anfall an Verpackungsabfall verringert werden. Grundsätzlich sollen die Verpackungen dabei so klein und einfach wie möglich gestaltet werden.
Die Einhaltung dieser Vorgaben muss künftig durch den Hersteller mittels einer technischen Dokumentation belegt werden können. Folglich wird die VerpackVO zu einem relevanten Anstieg an administrativen Aufgaben führen, die möglicherweise wirtschaftsseitige Innovationen hemmen könnten.
D. Kennzeichnung
Mit Art. 11 VerpackVO-E möchte die EU-Kommission der zunehmenden Entwicklung eines kennzeichnungsrechtlichen Flickenteppichs auf Ebene der EU-Mitgliedstaaten wirkungsvoll begegnen, indem einheitliche Kennzeichnungsvorgaben eingeführt werden. Inhaltlich betrifft dies einerseits die Materialzusammensetzung von Verpackungen und andererseits Informationen zur Wiederverwendbarkeit. Darüber hinaus müssen Hersteller und Importeure künftig ihren Namen und ihre Kontaktdaten ebenso anbringen wie eine Seriennummer. Die Kennzeichnung ist grundsätzlich auf der Verpackung selbst anzubringen. Eine digitale Kennzeichnung über einen sog. QR Code ist ausschließlich im Hinblick auf die Herstellerkennzeichnung als echte Alternative vorgesehen (Art. 14 Abs. 6 VerpackVO-E), wohingegen Informationen zur Wiederverwendbarkeit grundsätzlich auf der Verpackung anzugeben sind und nur zusätzliche Angaben über einen QR-Code oder einen anderen Träger digitaler Inhalte abzubilden sind.
Auch an dieser Stelle wird die Rechtsanwendung zudem erneut dadurch in mehrfacher Weise verkompliziert, dass die tatsächlichen Kennzeichnungsvorgaben erst durch die Kommission in einem Durchführungsrechtsakt festgelegt werden müssen. Damit bleibt eine konkrete operative Vorbereitung auf die neuen Kennzeichnungsvorgaben zunächst unmöglich, da die relevanten Details zunächst in besagtem Durchführungsrechtsakt geregelt werden müssen. Dieser ist spätestens 18 Monate nach Inkrafttreten der VerpackVO zu veröffentlichen. Die betroffenen Unternehmen haben sodann insgesamt 42 bzw. 48 Monate nach dem Inkrafttreten der VerpackVO, also 2 bzw. 2,5 Jahre nach der Veröffentlichung des genannten Durchführungsrechtsakts, Zeit, um diese Vorgaben umzusetzen. Damit ist davon auszugehen, dass der bestehende Flickenteppich vorerst bestehen bleibt und auf einer Umsetzung insbesondere der französischen Kennzeichnungsvorgaben für den französischen Markt nicht verzichtet werden kann.
In diesem Zusammenhang ist noch zu erwähnen, dass Mitgliedsaaten eine zusätzliche Kennzeichnung für Verpackungen einführen dürfen, wenn diese Verpackungen an einem System zur Erfüllung der erweiterten Herstellerverantwortung oder einem Pfandsystem beteiligt sind. Allerdings darf diese Kennzeichnung insbesondere nicht irreführend sein, wobei hinsichtlich der Kennzeichnung mit dem „Grünen Punkt“ von einer Irreführung ausgegangen wird (vgl. Erwägungsgrund (49)).
E. Konformitätsbewertung
Ebenfalls vollkommen neu im Verpackungsrecht ist die verpflichtende Durchführung eines Konformitätsbewertungsverfahrens nach Art. 33 in Verbindung mit Anhang VII VerpackVO-E. Hierbei soll die Konformität der Verpackungen mit allen Nachhaltigkeits- und Kennzeichnungsanforderungen geprüft und entsprechend dokumentiert werden. Prozessual ist die Durchführung einer sog. internen Fertigungskontrolle im Sinne des Moduls A aus dem Beschluss Nr. 768/2008/EG mit einigen Modifikationen in Anhang VIII VerpackVO-E vorgesehen.
Konsequenterweise wird daher künftig auch eine EU-Konformitätserklärung für eine Verpackung zu erstellen sein, deren Muster in Anhang VIII VerpackVO-E enthalten ist. Das Verhältnis der Verpackungs-Konformitätserklärung zur Konformitätserklärung für das enthaltene Produkt ist wie üblich dergestalt geregelt, dass in diesen Fällen nur eine einzige EU-Konformitätserklärung zu erstellen ist.
Demgegenüber wird es für Verpackungen nach dem vorliegenden Entwurf keine eigene CE-Kennzeichnungspflicht geben. Nach Erwägungsgrund (80) wäre das Potenzial für Fehlinterpretationen im Hinblick auf die für das verpackte Produkte gegebenenfalls selbst erforderliche CE-Kennzeichnung zu hoch, sodass im Sinne der Transparenz auf eine eigenständige CE-Kennzeichnung der Verpackung aufgrund verpackungsrechtlicher Vorgaben verzichtet werden soll.
F. Pflichten je nach Rolle
Im Lichte der zahlreichen zusätzlichen Pflichten, insbesondere im Bereich der Nachhaltigkeitsanforderungen, kommen selbstverständlich auch auf die betroffenen Wirtschaftsakteure neue Aufgaben zu.
Die Hauptlast wird hier beim jeweiligen Hersteller der Verpackung (also in aller Regel weiterhin dem Erstinverkehrbringer einer Verkaufseinheit aus Ware und Verpackung) liegen, was in Art. 14 VerpackVO-E detailliert geregelt ist. Darüber hinaus haben künftig auch Importeure (Art. 16 VerpackVO-E) und Händler (Art. 17 VerpackVO-E) erweiterte Pflichten. Beide müssen bestimmte Aspekte prüfen und dürfen Verpackungen bei identifizierten Verstößen nicht in Verkehr bringen.
Im Hinblick auf bereits in Verkehr gebrachte Verpackungen treffen sowohl Hersteller als auch Importeure und Händler gleichermaßen umfassende Pflichten zum Ergreifen von Korrekturmaßnahmen und zu behördlichen Notifikationen, wenn Verstöße gegen geltende Vorgaben festgestellt werden. In diesem Kontext sieht der VerpackVO-E sogar eine Rücknahme und einen Rückruf von Verpackungen vor, wenn dies im Einzelfall angemessen ist. Damit wird letztendlich ein Regelungsregime geschaffen, welches beispielsweise mit dem schon aus der Richtlinie 2011/65/EU (RoHS) vergleichbar ist.
Fazit und Ausblick
Kurz zusammengefasst sieht der VerpackVO-E eine erhebliche Ausweitung bestehender Pflichten vor, die voraussichtlich zu einem enormen Umsetzungsaufwand bei betroffenen Unternehmen führen werden. Zudem sind an keiner Stelle Bagatellgrenzen vorgesehen, die Hersteller von individuell gestalteten Verpackungen oder allgemein kleine und mittlere Unternehmen (KMU) entlasten würden, obwohl gerade für diese Gruppen beinahe unüberwindbare Hürden drohen. Im Lichte dessen sollten alle betroffenen Unternehmen das Gesetzgebungsverfahren nicht nur interessiert verfolgen, sondern alle Möglichkeiten nutzen, ihre Positionen und Bedenken hinsichtlich der Praktikabilität der geplanten Vorgaben im Gesetzgebungsverfahren einzubringen.
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