Das ändert sich 2023: Produktsicherheitsrecht

A. Die neue Produktsicherheitsverordnung

Kurz vor Weihnachten zirkulierte erstmals eine konsolidierte Fassung der neuen Produktsicherheitsverordnung (GPSR), nachdem die entsprechende Pressemitteilung über die vorläufige Einigung zwischen Europäischem Parlament und Rat am 29.11.2022 veröffentlicht worden war. In der Pressemitteilung konnten die bei solchen Gelegenheiten üblichen Floskeln gelesen werden: Danach soll die neue EU-Verordnung dafür sorgen, dass nur sichere Produkte im europäischen Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden, und zwar unabhängig vom Vertriebskanal (stationär und online). Umgekehrt sollen die Verbraucher besser geschützt werden, weil mit der Verordnung die Zahl der gefährlichen Produkte verringert werden soll. So richtig und wichtig diese Motive des Gesetzgebers sind – für die Wirtschaftsakteure geht es vor allem darum, sich mit den neuen Pflichten zu befassen und die modifizierten Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit von Verbraucherprodukten zu erfassen.

Bei der Produktsicherheitsverordnung handelt es sich um den Nachfolgerechtsakt zur Richtlinie 2001/95/EG (sog. Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie). Eine solche Reform des Rechts der Verbraucherprodukte sollte es eigentlich schon 2013 geben, als die Europäische Kommission den Vorschlag für ein Produktsicherheits- und Marktüberwachungspaket veröffentlichte; dazu rechnete ausdrücklich auch der Entwurf einer Verordnung über die Sicherheit von Verbraucherprodukten (COM(2013) 78 final). Weil das damalige Gesetzespaket insbesondere wegen des Streits über die „Angabe des Ursprungs“ („made in“) in Art. 7 des Entwurfs einer Verordnung über die Sicherheit von Verbraucherprodukten nicht zum erfolgreichen Abschluss geführt worden war, wurde das Paket in der Folge in seine wesentlichen Bestandteile aufgeschnürt: Zunächst wurde die neue EU-Marktüberwachungsverordnung 2019 erlassen (die sog. MÜ-VO gilt EU-weit seit dem 16.07.2021). Und anschließend wurden die Arbeiten an der Produktsicherheitsverordnung mit Hochdruck aufgenommen (erster Entwurf der GPSR-E vom 30.06.2021) und rasch zum erfolgreichen Abschluss geführt.

Im Einzelnen sind die folgenden Änderungen im neuen Recht der Verbraucherprodukte hervorzuheben:

• Anerkennung des Fulfilment-Dienstleisters (Art. 3 Nr. 12) und Qualifizierung des Fulfilment-Dienstleisters als Wirtschaftsakteur (Art. 3 Nr. 13) – es gibt allerdings (im Unterschied zu § 6 Abs. 6 ProdSG) keine spezifischen Pflichten des Fulfilment-Dienstleisters.
• Vorverlagerung des handlungsspezifischen Anwendungsbereichs im Fernabsatz bzw. Online-Handel bei allen Verbraucherprodukten. Danach gelten die Verbraucherprodukte schon als auf dem Markt bereitgestellt, wenn sie nur (online) zum Verkauf angeboten werden (Art. 4).
• Neue Kriterien und Elemente für die Beurteilung der Sicherheit von Produkten wie z.B. die Verwechselbarkeit mit Lebensmitteln, die Attraktivität für Kinder oder erforderliche Cybersicherheitsmerkmale (Art. 7).
• Herstellerpflicht zur Durchführung einer internen Risikoanalyse und zur Erstellung technischer Unterlagen bei jedem Verbraucherprodukt, und zwar ohne Bagatellgrenze (Art. 8 Abs. 4).
• Aufbewahrungspflicht bezüglich der technischen Unterlagen für zehn Jahre (Art. 8 Abs. 5).
• Konkretisierung der wesentlichen Veränderung durch drei Kriterien (Art. 12 Abs. 2).
• Koppelung der Verkehrsfähigkeit aller Verbraucherprodukte an die Existenz eines EU-Wirtschaftsakteurs (Art. 15)
• Mögliche Ausdehnung der spezifischen Rückverfolgbarkeitsanforderungen (Art. 17).
• Neue (Informations-)Pflichten der Wirtschaftsakteure beim Fernabsatz schon im Zeitpunkt des Angebots des Produkts (Art. 18).
• Neue Pflichten der Wirtschaftsakteure bei Unfällen im Zusammenhang mit den Verbraucherprodukten (Art. 19).
• Besondere Pflichten der Verkaufsplattformen (Online-Marktplätzen; Art. 20)
• Ausweitung der Informationspflichten der Wirtschaftsakteure und Verkaufsplattformen gegenüber den Verbrauchern (Art. 33).
• Detaillierte Vorgaben zur Durchführung eines Rückrufs (Art. 34).
• Pflicht des Wirtschaftsakteurs zur Abhilfe im Falle des Rückrufs, und zwar durch das Angebot von Reparatur, Ersatz des zurückgerufenen Produkts durch ein sicheres Produkt desselben Typs oder angemessene Erstattung des Wertes des zurückgerufenen Produkts (Art. 35).

Die praxisrelevante Marktüberwachung richtet sich im Wesentlichen nach der EU-Marktüberwachungsverordnung (Art. 21 Abs. 1).

Die EU-Produktsicherheitsverordnung soll 18 Monate nach dem Inkrafttreten EU-weit gelten, Art. 48 Unterabs. 2 GPSR. Am selben Tag soll die Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie aufgehoben werden, Art. 45 Abs. 1 GPSR.

B. Anpassungsbedarf im nationalen Produktsicherheitsrecht

Das nationale Produktsicherheitsrecht wurde zwar erst 2021 umfangreich reformiert, als das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) vom 27.07.2021 das ProdSG 2011 ablöste und das neue Gesetz zur Marktüberwachung und zur Sicherstellung der Konformität von Produkten (Marktüberwachungsgesetz – MüG) vom 09.06.2021 erlassen wurde. Damit war aber von vornherein nicht die Aussage verbunden, dass das nationale Produktsicherheitsrecht nun wieder für einen langen Zeitraum unberührt bleiben wird. Ganz im Gegenteil war dem nationalen Gesetzgeber klar, dass es zeitnah schon die nächsten Anpassungen würde geben müssen, und zwar mit Blick auf die damals schon in Arbeit befindliche Produktsicherheitsverordnung.

Auch wenn die Produktsicherheitsverordnung erst 18 Monate nach dem Inkrafttreten EU-weit gelten soll, dürfte erfahrungsgemäß schon im Jahr 2023 mit Hochdruck an der nationalen Reform gearbeitet werden. Mit Spannung wird zu beobachten sein, was der nationale Gesetzgeber aus dem neuen ProdSG 2021 macht. Einer Umsetzung bedarf die GPSR als EU-Verordnung ausdrücklich nicht. National zwingend regelungsbedürftig werden im zukünftigen ProdSG jedenfalls nur noch wenige Themen sein: Im Wesentlichen Sprachenfragen bei der Gebrauchsanleitung, das Recht des GS-Zeichens sowie das spezifische Ordnungswidrigkeiten- und Strafrecht. Ob es zukünftig noch Raum für nationale Pflichten z.B. des Fulfilment-Dienstleisters neben der insoweit schweigenden Produktsicherheitsverordnung geben kann (vgl. § 6 Abs. 6 ProdSG), dürfte ebenfalls eine heftig diskutierte Frage sein.

C. Die neue Maschinenverordnung

Kurz nach der GPSR wurde seitens der Europäischen Kommission auch eine Pressemitteilung veröffentlicht, wonach die vorläufige Einigung zwischen Rat und Europäischem Parlament im Trilog sehr begrüßt werde. Die neue Maschinenverordnung werde danach auf die neuen Technologien für Maschinenprodukte reagieren, die neue Produktrisiken und Herausforderungen mit sich bringen werden.

Die neue Maschinenverordnung ist innerhalb der EU bzw. Deutschlands fraglos von übergeordneter Bedeutung; denn ihr Anwendungsbereich ist denkbar weit: Maschinen im Rechtssinne sind nicht nur Verbraucherprodukte (B2C-Produkte) und Arbeitsmittel (B2B-Produkte). Die Bandbreite reicht von handgeführten Maschinen, die der Käufer im Bau- oder Supermarkt erwirbt, bis hin zu Robotern, 3-D-Druckern oder ganzen Industrieanlagen (im Sinne von Maschinenanlagen).

Die folgenden Aspekte sollten besonders im Fokus stehen:

• Bei nur noch sechs Maschinenkategorien wird zukünftig eine Zertifizierung durch Dritte erforderlich sein (letztlich ist dies der Ersatz für die bisherigen Anhang-IV-Maschinen, bei denen allerdings auch die interne Fertigungskontrolle mit dem Modul A in Betracht kommt, wenn und soweit harmonisierte Normen angewendet werden)
  • Zu den Hochrisiko-Maschinenprodukten (Teil A des Anhangs I) rechnen erstens tragbare Befestigungsgeräte mit Treibladung und andere Schussgeräte, zweitens Sicherheitsbauteile mit vollständig oder teilweise selbstentwickelndem Verhalten durch Ansätze maschinellen Lernens zur Gewährleistung von Sicherheitsfunktionen und drittens Maschinen, in die Systeme mit vollständig oder teilweise selbstentwickelndem Verhalten mit Ansätzen des maschinellen Lernens zur Gewährleistung von Sicherheitsfunktionen integriert sind, die nicht unabhängig auf den Markt gebracht wurden, und zwar nur in Bezug auf diese Systeme.
  • Der Großteil der ursprünglichen Hochrisiko-Maschinenprodukte wird in einen neuen Teil B des Anhang I verschoben. Insoweit bleibt es dabei, dass die interne Fertigungskontrolle zwar in Betracht kommt, aber nur, wenn harmonisierte Normen angewendet werden.
• Die digitale Betriebsanleitung wird ermöglicht (Art. 10 Abs. 7); allerdings weiterhin nur eingeschränkt: Wenn der Käufer eine Papierfassung verlangt, ist sie ihm zur Verfügung zu stellen. Zudem muss es jeweils eine Kurz-Anleitung mit den sicherheitsrelevanten Informationen geben, wenn der Käufer ein Verbraucher ist (Art. 10 Abs. 7).
• Bei den unvollständigen Maschinen, die im B2B-Bereich wichtig sind, wird vielfach die Tür zur Digitalisierung geöffnet (Art. 10a).
• Was unter der gerade bei Maschinen so relevanten wesentlichen Veränderung zu verstehen ist, wird nunmehr in der Maschinenverordnung definiert (Art. 3 Nr. 16).

Wichtig ist im Übrigen die seit Langem ersehnte Anpassung des europäischen Maschinenrechts an den New Legislative Framework (NLF). In Zukunft wird das Maschinenrecht also die seit dem 01.01.2010 EU-weit geltenden Definitionen wie z.B. Bereitstellung auf dem Markt oder Einführer kennen (Art. 3) – und es wird für jeden Wirtschaftsakteur auch maßgeschneiderte Pflichten geben (Artt. 10 ff.). Die sichere Nutzung von Systemen der künstlichen Intelligenz wird hingegen nicht Gegenstand der Maschinenverordnung sein. Die beiden Verordnungen sollen entkoppelt werden, daher wurde der ursprüngliche Art. 9 gestrichen.

Der Geltungsbeginn der Maschinenverordnung soll 42 Monate nach ihrem Inkrafttreten liegen.

Experten gehen derzeit davon aus, dass mit einer Veröffentlichung des Normtextes im Amtsblatt der EU im ersten oder sogar erst zweiten Quartal 2023 zu rechnen ist.

D. Reformen im sektoralen Produktsicherheitsrecht

Im Übrigen sektoralen Produktsicherheitsrecht werden auch 2023 die folgenden EU-Rechtsakte besonders zu beachten sein:

• Revision der Richtlinie 2009/48/EG (sog. EG-Spielzeugrichtlinie)
• Revision der Richtlinie 2009/125/EG (sog. Ökodesign-Richtlinie)
• Revision der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 (sog. EU-Bauproduktenverordnung)

Insoweit sollten die Aktivitäten auf EU-Ebene aufmerksam verfolgt werden, auch wenn die Verfahren in allen drei Sektoren noch eine gewisse Zeit benötigen dürften. Gerade im Bereich des Bauprodukten- und Ökodesignrechts werden die Änderungen aller Voraussicht nach substanziell ausfallen, während im Spielzeugrecht eher eine Evolution als eine Revolution in Rede stehen dürfte. Im Spielzeugrecht verlaufen die Gesetzgebungsarbeiten bislang auch eher schleppend – ein erster Entwurf liegt jedenfalls noch nicht vor (soll jedoch bald zirkulieren). Sicher ist, dass es zukünftig eine Spielzeugverordnung geben soll.

Die Wirtschaftsakteure sollten besonders die weitere Entwicklung des sog. digitalen Produktpasses im Auge behalten. Der digitale Produktpass soll den Gegenstand des gesonderten Kapitels III der neuen Ökodesign-Verordnung (mit den Artt. 8 ff.) bilden. Daneben werden die Anforderungen an den digitalen Produktpass auch in Anhang III der neuen Ökodesign-Verordnung (also keine Richtlinie mehr!) konkretisiert. Auch wenn er zunächst nur im Anwendungsbereich des Ökodesignrechts Geltung beanspruchen soll (zur „Scharfstellung“ der Regelungen wird es nach dem derzeitigen Stand auch noch konkretisierender delegierter Rechtsakte der Kommission bedürfen), darf doch nicht übersehen werden, dass es sich hierbei um einen „Versuchsballon“ handelt, der im Falle des Funktionierens zeitnah auf andere Sektoren und Produkte übertragen werden dürfte. Dabei muss es sich auch nicht notwendigerweise nur um den harmonisierten Produktbereich („CE“) handelt. Denkbar ist zukünftig auch eine Regulierung im Recht der Verbraucherprodukte, d.h. in der neuen Produktsicherheitsverordnung (dazu oben unter A.). Dass mit dem digitalen Produktpass die Tür für eine von beachtlichen Teilen der Wirtschaft seit Langem ersehnte Digitalisierung des Produktrechts aufgestoßen wird, darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die neuen Pflichten (jedenfalls zunächst) die bestehenden analogen Pflichten ergänzen werden. Mit anderen Worten führt eine dann wohl per QR-Code abrufbare Gebrauchsanleitung nicht dazu, dass allein deshalb auf die Papierform verzichtet werden kann. Die Kosten zwecks Gewährleistung der Product-Compliance für die Wirtschaft werden daher (weiter) steigen.

E. Vollzugslockerungen

Kurz vor Weihnachten sprach die Europäische Kommission noch eine für die betroffene Wirtschaft relevante Empfehlung in Bezug auf den Vollzug des geltenden Ökodesignrechts aus. Die Bekanntmachung 2022/C 469/03 vom 09.12.2022 befasst sich mit den beiden folgenden Durchführungsrechtsakten:

• Verordnung (EU) 2019/424 (Server und Datenspeicherprodukte)
• Verordnung (EU) 2019/1784 (Schweißgeräte)

Aufgrund der anhaltenden Versorgungskrise bei Halbleiterchips und der damit einhergehenden Chipknappheit spricht sich die Kommission dafür aus, aus Verhältnismäßigkeitsgründen bis auf Weiteres auf den Vollzug des geltenden Ökodesignrechts in den beiden Bereichen zu verzichten. In beiden Sektoren gelten – seit Langem bekannt – seit dem 01.01.2023 strengere Ökodesign-Anforderungen. Wichtig ist, dass die Kommission insoweit nur eine Suspendierung des Vollzugs anregen kann – zuständig sind allein die Marktüberwachungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten. Allerdings darf auch mit Blick auf die Erfahrungen seit Beginn der Corona-Pandemie davon ausgegangen werden, dass sich die EU-Mitgliedstaaten an diese „Empfehlung“ halten werden. Schließlich dürften sie kein Interesse daran haben, sich dem Vorwurf eines unverhältnismäßiges (und damit rechtswidrigen) Vollzugs auszusetzen. Die Kommission wird jedenfalls keine Vertragsverletzungsverfahren gegen EU-Mitgliedstaaten einleiten, die angesichts der kritischen Versorgungslage auf den Vollzug (wie gewünscht) verzichten.

Die betroffenen Wirtschaftsakteure sollten also zum Zwecke ausnahmsloser Rechtssicherheit den Kontakt zu den zuständigen Behörden in den relevanten Vertriebsregionen suchen, um in Erfahrung zu bringen, ob und wenn ja, wie lange auf die Aussetzung des Vollzugs vertraut werden darf. In diesem Fall dürfen „veraltete“ Produkte, welche den neuen Anforderungen noch nicht entsprechen, weiterhin in Verkehr gebracht werden.

F. Leitlinien zum Produktsicherheitsgesetz (LV 46)

Nachdem Ende Juni 2022 der neue „Blue Guide“ veröffentlicht wurde (der im Übrigen bislang – soweit ersichtlich – zu keinen Verwerfungen im Vollzug des europäischen Produktsicherheitsgesetzes geführt hat), wird national nun vielfach mit Spannung auf eine Neuauflage der Leitlinien zum Produktsicherheitsgesetz (LV 46) gewartet. Die derzeit noch gültige Fassung (3. Aufl. 2013) ist inzwischen jedenfalls überholt. Nachdem es zuletzt nicht länger als 1,5 Jahre dauerte, bis nach dem Inkrafttreten des ProdSG 2011 die 3. Aufl. der LASI-Leitlinien im März 2013 erschienen ist, darf jedenfalls mit einer zeitnahen Publikation gerechnet werden, zumal daran (so ist zu hören) auch schon mit Hochdruck gearbeitet wird. Die Bedeutung der LASI-Leitlinien für die nationale Vollzugspraxis darf jedenfalls nicht unterschätzt werden. Und sie bringen nicht zuletzt auch für die Wirtschaftsakteure hilfreiche Orientierung sowie gelegentliche Privilegierungen mit sich, die alles andere als unerwünscht sind. Zu denken ist etwa an die Zulassung der sog. „Marken-Lösung“ im Rahmen der Herstellerkennzeichnung gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ProdSG, die sich ansonsten nicht ohne Weiteres aus dem gesetzlichen Normtext ablesen ließe.

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