Schon weit im Voraus müssen freilich unternehmensintern die richtigen Weichen gestellt werden, um von Anfang an die Product Compliance zu gewährleisten. Flankiert wird diese grundlegende Reform im europäischen Recht der Verbraucherprodukt von einer Reform des nationalen Produktsicherheitsrechts, die zwar bereits Ende 2023 in Gang gesetzt wurde, aber derzeit noch nicht abgeschlossen ist.
A. Die neue Produktsicherheitsverordnung
Am 23.05.2023 wurde die neue EU-Produktsicherheitsverordnung (im Folgenden „GPSR“) vom 10.05.2023 im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Die GPSR wird EU-weit ab dem 13.12.2024 Geltung beanspruchen. Zugleich soll die Richtlinie 2001/95/EG (sog. Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie) aufgehoben werden. Die GPSR wird allein für Verbraucherprodukte gelten und im Wesentlichen die folgenden Änderungen mit sich bringen:
- Anerkennung des Fulfilment-Dienstleisters (Art. 3 Nr. 12) und Qualifizierung des Fulfilment-Dienstleisters als Wirtschaftsakteur (Art. 3 Nr. 13) – es gibt allerdings (im Unterschied zu § 6 Abs. 6 ProdSG) keine spezifischen Pflichten des Fulfilment-Dienstleisters.
- Neue Kriterien und Elemente für die Beurteilung der Sicherheit von Produkten wie z.B. die Verwechselbarkeit mit Lebensmitteln, die Attraktivität für Kinder oder erforderliche Cybersicherheitsmerkmale (Art. 6).
- Herstellerpflicht zur Durchführung einer internen Risikoanalyse bzw. zur Erstellung technischer Unterlagen (mit detaillierter Risikoanalyse) bei jedem Verbraucherprodukt, und zwar ohne Bagatellgrenze, Art. 9 Abs. 2.
- Konkretisierung der wesentlichen Veränderung durch drei Kriterien, Art. 13 Abs. 3.
- Koppelung der Verkehrsfähigkeit aller Verbraucherprodukte an die Existenz eines EU-Wirtschaftsakteurs (Art. 16).
- Neue (Informations-)Pflichten der Wirtschaftsakteure beim Fernabsatz schon im Zeitpunkt des Angebots des Produkts (Art. 19).
- Neue Pflichten insbesondere des Herstellers bei Unfällen im Zusammenhang mit den Verbraucherprodukten (Art. 20).
- Besondere Pflichten der Anbieter von Online-Marktplätzen (Art. 22).
- Neuordnung des Safety Gate-Rechts mit den drei Elementen Schnellwarnsystem Safety Gate für die Marktüberwachungsbehörden, Safety-Gate-Portal für die Öffentlichkeit und Safety-Business-Gateway für die Wirtschaftsakteure und Anbieter von Online-Marktplätzen (Artt. 25 ff.).
- Pflicht zur Nutzung des Safety-Business-Gateway durch die Wirtschaftsakteure und Anbieter von Online-Marktplätzen insbesondere zwecks Erfüllung der behördlichen Melde- bzw. Notifikationspflicht (vgl. Art. 27).
- Vorgaben zur Unterrichtung der Verbraucher im Falle von Sicherheitswarnung und Rückruf (Art. 35).
- Detaillierte Vorgaben zur Gestaltung einer Rückrufanzeige (Art. 36).
- Pflicht des Wirtschaftsakteurs zur Abhilfe im Falle des Rückrufs, und zwar durch das Angebot von Reparatur, Ersatz des zurückgerufenen Produkts durch ein sicheres Produkt desselben Typs oder angemessene Erstattung des Wertes des zurückgerufenen Produkts (Art. 37).
Besonders diskutiert wurden zuletzt die folgenden Aspekte:
- Erstens wurde die insbesondere bei der Herstellerkennzeichnung und den Einführerdaten in Zukunft erforderliche „E-Mail-Adresse“ durch eine „elektronische Adresse“ ersetzt, sodass ohne Weiteres auch die Angabe einer „gewöhnlichen“ Internetadresse ausreichen dürfte.
- Zweitens setzt sich auch im deutschen Diskurs die Ansicht durch, dass die Hersteller nicht jeden Unfall melden müssen. Vielmehr sind richtigerweise nur solche Unfälle meldepflichtig, die zum Tod oder zu schwerwiegenden Auswirkungen auf die Gesundheit oder Sicherheit dieses Menschen führen. Die Maßgeblichkeit dieser Bagatellgrenzen legen jedenfalls andere Sprachfassungen (wie namentlich die englische oder französische) als die deutsche nahe.
- Drittens werden die erheblichen (auch finanziellen) Auswirkungen eines Rückrufs in Zukunft absehbar zu Vermeidungsstrategien führen: So wird nicht nur die Sicherheitswarnung als Alternative zum Rückruf deutlich attraktiver. Darüber hinaus ist zu befürchten, dass in Zukunft etwaige Risiken im Zweifel künstlich „kleingerechnet“ werden, um gar nicht erst in Handlungsnotwendigkeiten im Feld zu geraten. Für den Verbraucherschutz wäre dies entgegen den Zielen des GPSR-Gesetzgebers ein signifikanter Rückschritt. Was die Sicherheitswarnung als Alternative anbelangt, ist zu beachten, dass diese in der Bundesrepublik Deutschland auch produzentenhaftungsrechtlich zulässig sein muss. Während dies im Bereich der Nicht-Verbraucherprodukte bzw. technischen Arbeitsmittel (sog. B2B-Produkte) seit der sog. Pflegebetten-Entscheidung des BGH vom 16.12.2008 anerkannt ist, gilt Gleiches gerade (noch) nicht für den Bereich der Verbraucherprodukte (sog. B2C-Produkte). Es wird spannend zu beobachten sein, ob die regulatorischen Vorgaben aus den Artt. 35 ff. GPSR insoweit mittelfristig zu einer Neujustierung der produzentenhaftungsrechtlichen Rechtsprechung führen werden.
- Viertens wird der Stichtag am 13.12.2024 in den Blick zu nehmen sein – bis dahin müssen Verbraucherprodukte, die nicht mit der GPSR im Einklang stehen, unbedingt in Verkehr gebracht sein. Dabei ist daran zu denken, dass ein Inverkehrbringen etwa auch innerhalb eines Konzerns stattfinden kann, wenn die erforderliche Abgabe zwischen zwei Rechtssubjekten erfolgt.
- Und fünftens schließlich wird es im Rahmen der Risikoanalyse sinnvoll sein, sich an den für die Produktsicherheit maßgeblichen Beurteilungskriterien aus Art. 6 GPSR zu beurteilen. Zudem darf diesbezüglich nicht die Unterscheidung zwischen den sog. komplexen Produkten und den „einfachen“ (Trivial-)Produkten übersehen werden: Bei den einfachen Produkten reicht eine schlichte Risikoanalyse aus!
Unverändert bleibt es übrigens dabei, dass der Gesetzgeber keine absolute Sicherheit im B2C-Bereich verlangt: Die Definition des sicheren Produkts in Art. 3 Nr. 2 GPSR lässt jedenfalls geringe Risiken zu (sog. Bagatellrisiken), wenn sie mit seiner Verwendung zu vereinbaren sind, als annehmbar erachtet werden und mit einem hohen Verbraucherschutzniveau vereinbar sind.
Wichtig ist schließlich, dass die GPSR im Rahmen ihrer sog. Dachfunktion auch für B2C-Produkte im harmonisierten Bereich gilt. Sie kann also ohne Weiteres auch auf CE-gekennzeichnete Spielzeuge, elektrische Betriebsmittel oder Maschinen Anwendung finden. Die Reichweite der subsidiären Anwendung der GPSR ist aufgrund der komplizierten und im Ergebnis missglückten Abgrenzungsformel in Art. 2 Abs. 1 GPSR freilich umstritten.
B. Reform des nationalen Produktsicherheitsrechts
Nach der jüngsten, umfangreichen Reform des nationalen Produktsicherheitsrechts steht erneut eine Überarbeitung an. Erst Mitte 2021 wurden das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) vom 27.07.2021 und das neue Gesetz zur Marktüberwachung und zur Sicherstellung der Konformität von Produkten (Marktüberwachungsgesetz – MüG) vom 09.06.2021 erlassen, um das nationale Produktsicherheitsrecht an die EU-Marktüberwachungsverordnung (Verordnung (EU) 2019/1020) anzupassen. Nunmehr ist der nationale Gesetzgeber dazu aufgerufen, das ProdSG 2021 mit der GPSR zu synchronisieren, da das ProdSG 2021 derzeit noch deutscher Transformationsakt für die Umsetzung der Richtlinie 2001/95/EG ist.
Dementsprechend legte die Bundesregierung am 25.10.2023 einen Referentenentwurf des ProdSG vor (im Folgenden „ProdSG-E“). Auch wenn das neue ProdSG der Durchführung einer Reihe von EU-Rechtsakten, wie namentlich zahlreichen Richtlinien aus dem besonderen Produktsicherheitsrecht und der EU-Produktsicherheitsverordnung (GPSR), dienen wird, bleibt es zugleich bei seiner seit Langem bestehenden Auffangfunktion, Art. 1 Abs. 3 ProdSG-E. Wenn also keine spezifischen produktsicherheitsrechtlichen Bestimmungen auf ein Produkt Anwendung finden, ist seine Verkehrsfähigkeit am Maßstab des neuen ProdSG zu messen. Relevant werden kann dies etwa bei nicht-harmonisierten Nicht-Verbraucherprodukten. Von denen gibt es zwar nicht mehr viele, aber vereinzelt kommt dieses Phänomen noch vor. Wenig überraschend wird sodann bei den Verbraucherprodukten die deutsche Sprache vorgeschrieben, wenn es um die Sprache der Informationen, Anweisungen und Warnhinweise in Umsetzung der entsprechenden Vorgaben der GPSR geht, § 6 ProdSG-E.
Besonders wichtig im nationalen Produktsicherheitsrecht ist fraglos das nationale Sanktionsrecht. Tatsächlich sollen die Bußgeldvorschriften in § 29 ProdSG-E erheblich ausgeweitet werden. Während der Abs. 1 zukünftig 21 Nummern aufweisen soll, beinhaltet der neue Abs. 2 einen Katalog von nicht weniger als 42 Nummern. Letztere sanktionieren ausschließlich Verstöße gegen die GPSR. Vor diesem Hintergrund lässt sich ohne Weiteres sagen, dass der ProdSG-Gesetzgeber den unionsrechtlichen Auftrag aus Art. 44 Abs. 1 GPSR, Sanktionen für Verstöße der Wirtschaftsakteure und Anbieter von Online-Marktplätzen gegen ihre jeweiligen Pflichten festzulegen, mehr als ernst genommen hat. Nachdem erst kürzlich die Anhörung der Verbände stattgefunden hat, bleibt das weitere Gesetzgebungsverfahren bis zum Erlass des neuen ProdSG 2023 abzuwarten.
C. Die neue Maschinenverordnung
Die neue Maschinenverordnung (im Folgenden „MVO“) vom 14.06.2023 wurde am 29.06.2023 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Allerdings werden die wesentlichen Bestandteile des neuen Maschinenrechts im laufenden Jahr 2024 noch nicht zu beachten sein. Geltungsbeginn für die Allgemeinen Bestimmungen oder die Pflichten der Wirtschaftsakteure wird vielmehr erst am 20.01.2027 sein, Art. 54 Unterabs. 2 MVO.
Tatsächlich haben einzelne Bestimmungen bereits im vergangenen Jahr zu gelten begonnen. Auch wenn diese ausschließlich auf die staatliche Ebene abzielen, ist gleichwohl darauf hinzuweisen, dass zum einen die EU-Mitgliedstaaten bereits Vorschriften über Sanktionen erlassen können (auch wenn diese naturgemäß erst ab dem 20.01.2027 wirksam werden). Zum anderen gelten die Kriterien und Verfahren für die Ergänzung der Liste der Maschinen in Teil A und B des Anhangs I der MVO, Art. 6 Abs. 7 MVO. Dafür muss eine Maschine nicht nur ein ernstes inhärentes potenzielles Risiko darstellen. Zudem müssen z.B. harmonisierte Normen fehlen, die die einschlägigen grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen abdecken.
Ab dem 20.01.2024 wird das Kap. V der MVO über die Notifizierung von Konformitätsbewertungsstellen zu gelten beginnen, und zwar mit den Artt. 26-42 MVO. Und ab dem 20.07.2024 wird namentlich die Kommission delegierte Rechtsakte gemäß Art. 6 Abs. 2 MVO zur Ergänzung der Liste der Maschinen in Teil A und B des Anhangs I der MVO mit Blick auf die schon geltenden Kriterien aus Art. 6 Abs. 7 MVO erlassen können.
D. Reformen im sektoralen Produktsicherheitsrecht
Weiterhin unter Beobachtung werden im Jahr 2024 die folgenden EU-Rechtsakte stehen:
- Revision der Richtlinie 2009/48/EG (sog. EG-Spielzeugrichtlinie)
- Revision der Richtlinie 2009/125/EG (sog. Ökodesign-Richtlinie)
- Revision der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 (sog. EU-Bauproduktenverordnung)
Was die neue EU-Spielzeugverordnung anbelangt, ist die geplante Einführung des digitalen Produktpasses hervorzuheben. Dieser soll in Zukunft die bisherige EG-Konformitätserklärung ersetzen. Der digitale Produktpass soll insbesondere über einen QR-Code abrufbar sein. Zudem sollen Kinder in Zukunft noch besser vor chemischen Risiken geschützt werden.
Was die neue und dogmatisch dem produktbezogen Umweltrecht zugehörige Ökodesign-Verordnung anbelangt, wird es nach dem derzeitigen Stand der Verhandlungen bei der von vornherein beabsichtigten Ausweitung des sachlichen Anwendungsbereichs bleiben: Ganz konkret soll die Abkehr von den zunächst energiebetriebenen und sodann energieverbrauchsrelevanten Produkten dergestalt vollzogen werden, dass in Zukunft praktisch jedes Produkt Gegenstand der entsprechenden und noch stärker auf umfassende Nachhaltigkeit setzenden Regulierung sein kann. Dies gilt etwa für Textilien, die bislang nicht Gegenstand der produktbezogenen Durchführungsmaßnahmen im Ökodesignrecht sind. Inhaltlich besonders im Fokus steht nach wie vor der digitale Produktpass. Gerade in Deutschland herrscht derzeit Streit über die Notwendigkeit der Bezugnahme auf die ISO/IEC 15459-Reihe in der geplanten Ökodesign-Verordnung.
Das Gesetzgebungsverfahren zur neuen Bauproduktenverordnung machte Ende 2023 ebenfalls Fortschritte. Nach dem derzeitigen Stand der Einigung soll freilich das derzeitige Bauproduktenrecht bis 2039 weitergelten, sodass eine 15-jährige Übergangsfrist Geltung beanspruchen soll. Tatsächlich wird diese Reform wohl nicht im ganz großen Wurf münden, sondern zu einer behutsamen Fortentwicklung der bestehenden Bauproduktenverordnung aus dem Jahr 2013 führen. Im Fokus soll in den kommenden Jahren vielmehr eine Überarbeitung der harmonisierten Normen stehen, gerade weil dieser Prozess jüngst erheblich ins Stocken geraten ist. Aus diesem Grund soll die Kommission in der reformierten Bauproduktenverordnung die Befugnis erhalten, selbst harmonisierte technische Spezifikationen zu erlassen, damit die Handlungsfähigkeit der EU auch in etwaigen Blockade-Szenarien gewahrt bleibt. Wenig überraschend soll es freilich auch im zukünftigen Bauproduktenrecht einen digitalen Pass für Bauprodukte geben.
E. Einfuhr- und Vertriebsverbot von Himmelslaternen
Kurz vor Weihnachten 2023 stimmte der Bundesrat noch der neuen 15. ProdSV zu. Gemäß § 1 der 15. ProdSV regelt die Verordnung „das Verbot der Einfuhr, des Inverkehrbringens und der Bereitstellung von Himmelslaternen auf dem deutschen Markt“. Das konkrete Verbot folgt dabei aus § 3 der 15. ProdSV. Bei einer Himmelslaterne handelt es sich gemäß § 2 der 15. ProdSV um einen unbemannten ballonartigen Flugleuchtkörper,
- bei dem der Auftrieb durch eine offene Feuerquelle erzeugt wird und
- der frei und ohne Kontrollmöglichkeit fliegt, wobei
- der Brennstoff zur Lufterwärmung fest, flüssig oder gasförmig sein kann.
Das Verbot gilt ausdrücklich auch dann, wenn die „Laterne“ in concreto etwa als Wunschlaterne oder Glücksballon bezeichnet wird, § 2 Abs. 2 der 15. ProdSV. Damit soll etwaigen Umgehungen Einhalt geboten werden, die allein durch andere Produktbezeichnungen dem Verbotstatbestand auszuweichen versuchen. Der Verstoß gegen die Verbote kann mit einer Geldbuße bis zu EUR 100.000,00 sanktioniert werden, § 4 Abs. 1 der 15. ProdSV. Sogar eine Hochstufung wiederholter Zuwiderhandlungen zu einer Straftat kommt – unter freilich engen Voraussetzungen – gemäß § 4 Abs. 2 der 15. ProdSV in Betracht.
Bei der 15. ProdSV handelt es sich um die erste Verordnung dezidiert der Bundesregierung auf der noch recht jungen Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 2 ProdSG. Diese ermöglicht der Bundesregierung den Erlass von Rechtsverordnungen zur Beschränkung oder zum Verbot von Produkten, „die ein hohes Risiko für die Sicherheit oder Gesundheit von Personen, für Tiere, für den Boden, für das Wasser, für die Atmosphäre oder für bedeutende Sachwerte darstellen.“ Die Bundesregierung geht mit Blick auf die Himmelslaternen von erheblichen Gefahren auch für Leib und Leben von Menschen aus, zumal diese Höhen von bis zu 500 Metern erreichen, sich je nach Windstärke bis zu mehrere Kilometer vom Startpunkt entfernen und zwischen 5-20 Minuten brennen können (BR-Drs. 557/23, S. 1). Ausdrücklich Bezug genommen wird in der Verordnungsbegründung auf den Brand im Krefelder Zoo an Silvester 2019, bei dem über 50 Affen, Flughunde und Vögel infolge einer unzulässigerweise gestarteten Himmelslaterne zu Tode kamen (BR-Drs. 557/23, S. 1, 4).
Die 15. ProdSV wird unmittelbar am Tag nach der Verkündung in Kraft treten. Dies dürfte sehr zeitnah der Fall sein.
F. Vereinheitlichung endgeräteseitiger Ladeschnittstellen
Bestimmte Kategorien bzw. Klassen von Funkanlagen müssen ab dem 28.12.2024 bei Inverkehrbringen neuen Anforderungen bezüglich der Ladeschnittstellen genügen. Insbesondere Smartphones, aber auch Tablets, Kopfhörer & Co. müssen ab diesem Datum mit einem USB-Typ-C-Anschluss in den Verkehr gebracht werden und ggf. das Schnellladeprotokoll UBS Power Delivery unterstützen. Laptops müssen die neuen Anforderungen erst ab dem 28.04.2026 erfüllen, vgl. Art. 1 Nr. 12 des Entwurfs zur Änderung des Funkanlagengesetzes. Das Gesetzesvorhaben geht zurück auf die Richtlinie (EU) 2022/2380, mit der die Richtlinie 2014/53/EU über die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung von Funkanlagen auf dem Markt (sog. EU-Funkanlagenrichtlinie) entsprechend geändert wurde. Ziel der Regelung ist die Vereinheitlichung endgeräteseitiger Ladeschnittstellen. Mit der neuen Regelung soll einer Fragmentierung des Marktes in Bezug auf Ladeschnittstellen und Ladeprotokollen von Funkanlagen entgegengewirkt werden. Das Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Funkanlagengesetzes befindet sich kurz vor dem Abschluss.
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